某某贸易有限公司不服某某区人民政府招标投标行政复议案

（一）基本案情

行政复议机关行使行政职责时，应正确区分对行政行为不服提出的投诉与根据信访条例规定提出的信访投诉行为的区别，并正确履行法定职责。

原告：某某贸易有限公司（下称某某公司）。

被告：某某区人民政府（下称某某区政府）。

某市中级人民法院审理查明：2010年7月30日某市某采购有限公司发布2010-SH156采购招标公告，采购人是某市某国有资产投资有限公司，采购项目为某健身中心健身器材。8月13日原告向某市人民政府采购管理办公室提出质疑，该办回复认为该“项目非政府采购项目，不属财政部门管辖”，并将材料转采购单位及代理机构办理。8月16日某市某采购有限公司也就原告提出的质疑书面回复。之后，原告参加了前述的2010-SH156采购项目的投标，8月20日该项目开标，8月23日网上发布了中标单位。11月29日，原告向某某区政府采购管理办公室递交政府采购投诉书、举报信。12月4日某某区政府采购管理办公室作出《政府采购投诉受理情况初审通知》，决定不予受理。某某公司不服，向某某区政府提起行政复议。某某区政府于2011年3月1日作出行政复议决定，以认定事实不清、适用法规不当为由撤销某某区政府采购管理办公室作出的《政府采购投诉受理情况初审通知》。2011年3月14日某某区政府采购管理办公室回复某某公司，认为其所反映的项目非政府采购项目，不属于财政部门管辖，并将投诉、举报材料转该项目的采购单位某国有资产投资有限公司的主管部门某某区经济发展贸易局。某某公司对上述回复不服，于2011年3月30日向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府于2011年4月1日以所列被申请人不符合规定，不符合法定受理条件为由决定不予受理。某某区经济贸易发展局接到某某区政府采购管理办公室转来的材料后，于2011年4月7日向某某公司出具《信访事项受理情况告知单》后，于2011年4月19日作出《关于对某健身中心健身器材项目投诉书的回复》。某某公司对该回复不服，于2011年5月3日向某某区政府提起行政复议。某某区政府于2011年5月5日作出本案被诉的不予受理行政复议申请决定并于同年5月6日送达某某公司。

原告诉称，其对某健身中心健身器材项目违法招投标的事实情况，书面举报到被告所属的某某区经济贸易发展局，该局于5月3日出具《关于对观音山启动健身中心健身器材项目投诉的回复》，其不服，于2011年5月3日提起行政复议申请”，2011年5月5日某某区政府出具“不予受理行政复议决定书”。某某区政府应当依据《行政许可法》的相关规定，按照谁发证谁负责的法则来进行有效的行政管理，其有义务履行行政责任。原告认为被告适用法律法条错误，行政程序同样存在违法错误；被告应该本着公平、公正的政策为市民提供优质的公共服务。可是，其却存在包假、护假严重的行政渎职问题，给原告的精神造成了严重伤害，经济上也造成了一定损失，因此，原告在适当的时候将提出国家赔偿的申请。请求：一、依法判决撤销被告出具的“不予受理行政复议决定书”；二、依法判决被告重新作出决定性的立案答复；三、依法判决被告支付本案的诉讼费。

被告辩称，答辩人作出的不予受理行政复议申请决定，事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。2010年7月30日某市某采购有限公司发布2010-SH156采购招标公告，采购人是某市某国有资产投资有限公司，采购项目为某健身中心健身器材。2010年8月13日原告向某市政府采购管理办公室提出质疑，该办回复认为该“项目非政府采购项目，不属财政部门管辖”，并将该材料转采购单位及代理机构办理，某市某采购有限公司也就原告提出的质疑书面回复。之后，原告参加了前述的2010-SH156采购项目的投标。2010年11月30日，原告又向某某区政府采购管理办公室递交政府采购投诉书、举报信等材料，2010年12月4日区采购办依据《政府采购供应商投诉处理办法》等作出《初审通知》，决定不予受理。原告不服，于2010年12月16日向答辩人提起行政复议，答辩人于2011年3月1日作出《行政复议决定书》，以认定事实不清、适用法规不当为由撤销《初审通知》。2011年3月14日某某区政府采购管理办公室重新作出回复，认为原告所反映的项目非政府采购项目，不属于财政部门管辖，并将投诉、举报材料转到该项目的采购单位某国有资产投资有限公司的主管部门某某区经济发展贸易局。原告对此回复，于2010年3月30日向某市人民政府申请行政复议，某市人民政府于2011年4月1日以所列被申请人不符合规定，不符合法定受理条件为由决定不予受理。某某区经济贸易发展局接到某某区政府采购管理办公室转来的材料后，于2011年4月7日向原告出具的《信访事项受理情况告知单》于，并于2011年4月19日作出《关于对某健身中心健身器材项目投诉书的回复》并送达原告。原告不服，于2011年5月3日向答辩人提起行政复议，请求撤销该回复。

（二）裁判结果

某市中级人民法院审理认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条第二款规定“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服的，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案系对行政机关不受理行政复议决定所提起的行政诉讼，符合上述司法解释规定的受理范围。被告主张该决定没有设定新的权利义务，对原告的权利义务不产生实际影响的观点，不能成立。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的规定》第四十一条的规定，本案被诉的不予受理决定并未告知当事人诉权及起诉期限，原告某某公司的起诉并未超过法定起诉期限的规定。被告主张原告的起诉超过法定期限规定的理由，本院不予支持。根据《中华人民共和国招标投标法》第二条“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”以及第六十五条“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”的规定，本案系投标人之一即本案的原告在参加2010-SH156某健身中心健身器械公开招标过程中，对招标投标活动提出异议并投诉至有关部门，依法应适用《中华人民共和国和招标投标法》的有关规定。

《福建省招标投标条例》第六十一条“有关行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，根据下列情形分别作出处理：（一）投诉内容属实，确实存在违法行为的，依法作出处理决定并及时通知投诉人；（二）经调查、核实不存在招标投标违法行为的，书面向投诉人说明调查结果。在规定时间内不能作出处理的，有关行政监督部门应当向投诉人书面说明理由。当事人对有关行政监督部门的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”的规定，某某公司作为参加招标投标的当事人之一，按照上述规定，其对招标投标过程有异议，有权依法提起投诉，有权机关应予处理并作出答复。某某公司对某某区经济贸易发展局的书面答复不服，并向某某区政府提出行政复议，某某区政府将原告的投诉作为信访事项处理，与上述法律法规的规定不相符。

综上，行政复议机关所作的不予受理决定属于人民法院行政诉讼受案范围；原告某某公司的起诉并未超过法定起诉期限的规定；被告所作的行政复议不予受理决定认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目的规定，判决如下：一、撤销某某区政府不予受理行政复议申请决定；二、责令某某区政府在本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一审宣判后，某某区政府不服，提起上诉。主张：1.招标投标法没有规定当事人对该等投诉的处理是否可以申请行政复议，因此，要求上诉人对被上诉人的投诉启动行政复议程序没有法律依据；2.被上诉人的投诉不符合《福建省招标投标条例》第五十九条的规定，不属于有效投诉。某某区经济贸易发展局适用《信访条例》处理被上诉人的投诉，是正确的，且某某区经济贸易发展局依《信访条例》处理被上诉人的投诉后，也已告知可以申请复查。

某某公司未提交答辩意见。

福建省高级人民法院审理认为，《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有限规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”

《福建省招标投标条例》第五十八条亦规定“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动违反法律、法规规定的，可以向招标人提出异议，也可以向有关行政监督部门投诉。”被上诉人某某公司作为投标人，其对招标投标活动有异议，有权依上述法律规定投诉。这种投诉有别于信访人根据《信访条例》提出的信访。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。《中华人民共和国招标投标法》与《福建省招标投标条例》规定的对招标投标活动的投诉属法定的权利救济途径，有关行政监督部门对当事人的投诉应依法进行处理，以履行监督职责。有关行政监督部门对投诉所作出的处理以及相应的不作为，对当事人的实体权利义务产生实质影响，依照《福建省招标投标条例》第六十一条第二款规定“当事人对有关行政监督部门的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”本案中，某某区经济贸易发展局作出的《关于对某健身中心器材项目投诉书的回复》，系某某区经济贸易发展局针对某某公司投诉作出书面答复的行政行为。某某公司对该回复不服，可以依法向某某区政府提起行政复议。某某区政府将某某公司复议申请视作对信访答复不服，进而决定不予受理某某公司复议申请，属认定事实不清，适用法律错误。至于某某公司提出《不予受理行政复议申请决定书》印章不符规范问题，经审查，某某区政府在作出的上述文书上加盖某某区政府行政复议专用章，并无不妥。综上，某某区政府的上诉理由不能成立。原审判决责令某某区政府重新作出行政复议决定，是正确的，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

（三）典型意义

本案的审理涉及对被诉行为的定性。《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。本案原告系具体招标采购项目的投标人，在参与招标投标过程中，对招标投标活动提出异议并进行投诉，并对主管部门的答复不认可，依法提起行政复议。被告将原告的投诉视为信访投诉，从而对原告的行政复议作出不予受理的决定，与法不符。

本案争议焦点在于如何认定某某公司的“投诉”行为。《信访条例》所规定的信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。但信访活动也不是无所不包的，《信访条例》明确规定了对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，应该由相应的机关予以处理。而《中华人民共和国招标投标法》所规定的招标投标活动，指的是通过制定法律，把招标投标活动过程中的各种行为纳入规范化的轨道，使得招标投标活动呈现出一种合理有序的状态。该法所规定“投诉”的前提是投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合招投标法的有关规定，依法向有关行政监督部门投诉一种活动。二者虽然规定的都是“投诉”，但存在性质认定的不同、法律后果以及救济途径的不同。

首先，从投诉的本质上分析，本案的引发在于某某公司作为投标人，参与了国有资产公司发布的采购项目的招投标活动，并对招标投标过程主张违规操作而提出质疑并向相关机关提出投诉。这种投诉实际上是寻求行政救济的行为。

其次，从法律规定的层面上分析，《中华人民共和国招标投标法》第二条明确规定“在中华人民共和国境内进行招标投标活动，适用本法”、第六十五条“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”、《福建省招标投标条例》第六十一条规定“有关行政监督部门应当自受理投诉之日起三十日内，根据下列情形分别作出处理：（一）投诉内容属实，确实存在违法行为的，依法作出处理决定并及时通知投诉人；（二）经调查、核实不存在招标投标违法行为的，书面向投诉人说明调查结果。在规定时间内不能作出处理的，有关行政监督部门应当向投诉人书面说明理由。当事人对有关行政监督部门的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼”，上述法律法规明确规定，针对招投标活动，投标人或利害关系人可予投诉；对投诉的处理不服，可以行使法定的行政复议或行政诉讼的救济权利。本案某某公司所提出的投诉，应该适用《中华人民共和国招标投标法》和《福建省招标投标条例》进行规范。原告依法可以通过行政复议或行政诉讼的途径获得行政救济。

第三，从处理结果看，主管行政机关即某某区经济贸易发展局针对某某公司的投诉，对整个招标投标过程及结果进行了审查，并作出认定，但该回复却告知某某公司如不服可请求复查。该回复表面上将某某公司的投诉作为信访事项处理，但实质却是从该招投标行为的合法性进行评析，并得出了实质的结论。应该将某某区经济贸易发展局对某某公司投诉所作出的书面答复视为行政行为，某某公司针对该行政行为提出行政复议，履行法定的救济程序，符合法律规定。某某区政府未能正确区分信访投诉处理与对行政行为不服提起行政复议的区别，所作出的不予受理复议申请，显然是对案件事实认定不清以及对法律适用不当。