大家知道，《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号，简称13号文）明确了合作创新采购的两阶段采购程序，即先订购后首购。亚利注意到，从采购程序上看，13号文与17年前出台的《自主创新产品政府首购和订购管理办法》（财库[2007]120号，以下简称120号文）相比有较大的调整。

我们先来看13号文。根据该文件第二条规定，如果采购人想采购一款市场上没有的、需要进行研究开发的创新产品，可以通过采用合作创新采购方采购。合作创新采购方式分为订购和首购两个阶段，订购阶段，采购人与供应商合作研发该款创新产品；首购阶段，采购研发成果，即合作研发出来的创新产品。在合作创新采购中，围绕着创新产品，既采购创新产品，也合作研发产品。实际上是采购人从产品研发环节提前介入，先合作研发服务再购买创新产品。订购和首购都是围绕着一个采购标的，即创新产品，只是阶段不同，采购的目标不同而已。

再来看120号文，根据该文件第三条规定，首购是指通过政府采购方式由采购人或政府首先采购首购产品的行为。所谓首购产品，是指对于国内企业或科研机构生产或开发出的，暂不具有市场竞争力，但符合国民经济发展要求、代表先进技术发展方向的首次投放市场的产品；订购，是指通过政府采购方式面向全社会确定订购产品供应商的行为。所谓订购产品，是指国家需要研究开发的重大创新产品、技术、软科学研究课题等。按照120号文的程序设计，首购产品国家实行目录管理，采购人拟采购的产品属于首购产品类别的，应当购买《目录》中列明的首购产品，将政府采购合同授予提供首购产品的供应商。采购人采购订购产品供应商应当通过政府采购方式，面向全社会确定订购产品供应商，签订订购产品政府采购合同。

亚利认为，根据《自主创新产品政府采购预算管理办法》（财库〔2007〕29号）第二条规定，自主创新产品，是指纳入财政部规定的《政府采购自主创新产品目录》的货物和服务，这个目录由财政部会同科技部等有关部门在国家认定的自主创新产品范围内研究制订。也就是说，自主创新产品的研发风险由供应商独立承担。首购、订购采购自主创新产品，是两种独立且单纯的采购活动，适用于法律规定的采购方式。在120号文施行后，各地陆续出台当地自主创新产品首购和订购管理办法，并相继推出了当地政府采购自主创新产品目录。采购人采用公开招标或非招标方式，在评审中按政府采购优先采购政策，给予自主创新产品评审优惠。在实践中，目录采购，对扶持当地创新产品有一定的促进作用，但在保护当地创新产品的同时，不可避免地抬高了外地创新产品进入当地政府采购市场的门槛，限制了创新产品的正常流通，难免有地方保护之嫌，不利于建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

亚利还认为，政府采购合作创新，是建立在采购人与研发供应商之间的合作伙伴关系基础上，通过竞争程序，共同分担研发风险、共同培育初始市场的采购创新产品的行为。政府采购合作创新由于其阶段目标不一，采购程序复杂，既有法律规定的采购方式难以适用。在订购阶段，采购人提出研发目标，与供应商合作研发创新产品，并以研发成本补偿合同方式共担研发风险；在首购阶段，采购人对于研发成功的创新产品，按照研发合同约定采购一定数量或者一定金额的创新产品，并允许其他采购人跟单采购。这是以需求和应用为导向、以公平竞争及采购人与供应商风险共担为基础的创新产品研发和应用推广一体化管理的新型机制，是一种全新的政府采购方式。

政府采购合作创新，是政府采购支持应用科技创新的基本制度。当今新一轮科技革命和产业变革深入发展，科技创新深刻重塑生产力基本要素，催生新产业新业态，推动生产力向更高级、更先进的质态发展。政府采购合作创新采购方式的创设，可以更好地支持应用科技创新，发挥政府采购政策功能，助力实现国家社会与经济政策目标。